Por Guilherme Arruda para o Outra Saúde

Decisivo para a criação do SUS, encontro teve êxitos e limites, avalia historiador: confiou na mobilização como motor de transformações, mas marcou virada para institucionalização. A partir de seu balanço, o que aprender para enfrentar desafios da Saúde hoje?

Em meio à turbulenta vida política do Brasil nos anos 1970 e 1980, no contexto dos esforços para derrubar a ditadura militar, como e por que os movimentos da saúde foram capazes de conquistar alguns dos “maiores avanços civilizatórios” da redemocratização? Da força daquele processo histórico, surgiu o Sistema Único de Saúde (SUS). Já outras reivindicações de segmentos do povo organizado – igualmente legítimas e com forte apelo – foram atendidas apenas parcialmente ou não saíram do papel, como no caso da reforma agrária ou da reforma urbana.

Em diálogo com Outra Saúde, o historiador André Vianna Dantas, pesquisador e docente do Centro de Estudos da Saúde do Trabalhador e Ecologia Humana (Cesteh), que é parte da Escola Nacional de Saúde Pública da Fundação Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz), destaca dois fatores centrais. De um lado, uma grande “potência teórico-política-técnica” do emergente movimento sanitário foi essencial para apresentar uma proposta sólida e avançada de reformulação do sistema de saúde. De outro – e mais centralmente – uma aposta consciente na mobilização social. “Um êxito inegável do processo da Reforma Sanitária em que o papel de Sergio Arouca teve um destaque tremendo, e que se desdobra na 8ª Conferência Nacional de Saúde, é a percepção de que a luta popular é o motor das transformações”, ele avalia.

Quarenta anos depois, em um cenário de fortes tentativas de infiltração empresarial no SUS, o pesquisador da Fiocruz opina que é frutífero traçar um balanço “a contrapelo” dos êxitos e limites do importante evento de 1986: “No momento que estamos vivendo no Brasil e no mundo, não nos interessa, nem é permitido, que a gente ‘doure pílulas’”. Ele lembra que a Conferência já continha em seu âmago a dualidade que marcou os embates na saúde nas décadas seguintes – os esforços combinados, e muitas vezes contraditórios, de mobilização e institucionalização. “Esse legado também produziu limites, essas coisas convivem”.

No mês dos 40 anos da 8ª Conferência, o autor de Do socialismo à democracia: tática e estratégia da Reforma Sanitária, obra que analisa em profundidade os rumos do processo que teve como grande marco a criação do SUS, debateu com Outra Saúde o legado daquele momento: “A percepção de Arouca de que a 8ª Conferência deveria ser a expressão de uma luta popular que estava presente nos quatro cantos do país é o maior legado em um momento como o atual, de grande desmobilização da classe trabalhadora. A gente precisa retomar e reaprender esse legado.”

Confira a íntegra da entrevista com André Vianna Dantas, historiador e pesquisador do Cesteh/Fiocruz.

Em que cenário nacional e internacional foi realizada a 8ª Conferência Nacional de Saúde, em 1986? E que papel ela cumpriu, que incidência ela teve naquela conjuntura de 40 anos atrás?

Bem, dez entre dez analistas sobre a Reforma Sanitária apontam que a intensidade das lutas sociais no Brasil dos 1970 e 1980 promoveu um relativo atraso na chegada do neoliberalismo aqui. Isso fica muito evidente no espírito de mobilização popular daquelas décadas, embora no final desse período ele já estivesse perdendo algum fôlego, a ponto de perdemos uma eleição do final dos anos 1980. 

Essa perda de fôlego não se dá de forma descompassada da conjuntura internacional, pois houve uma derrota potente da classe trabalhadora com a desagregação do bloco soviético. A despeito das críticas que possamos ter – eu mesmo tenho muitas – aos estados que estavam sob a órbita da União Soviética, isso sem dúvida representou uma derrota histórica dos trabalhadores no mundo.

Os ventos dessa derrota global se espalharam por todas as partes. Foram eles que carregaram, como uma espécie de ovo da serpente, o neoliberalismo – que nada mais é que a tentativa exitosa da burguesia de recuperar o terreno que precisou ceder enquanto havia no mundo um bloco socialista e um bloco capitalista. 

É importante a gente perceber que isso que apontamos como uma crise organizativa, teórica, prática e estratégica da classe trabalhadora é um fenômeno que tem atravessamentos internacionais muito importantes. Como não poderia deixar de ser, também tem elementos nacionais que se conjugam, produzindo o deserto dos anos 1990, momento em que praticamente apenas o Movimento Sem Terra (MST) conseguia oferecer resistência ao trator neoliberal iniciado pelo governo Collor e tocado adiante por Fernando Henrique Cardoso.

Pois bem, como a Reforma Sanitária entra nisso, sobretudo a 8ª Conferência Nacional de Saúde? Não resta dúvida que a Saúde foi um dos setores que produziu os maiores avanços civilizatórios naquela conjuntura de redemocratização e lutas populares – ainda que a saúde não tenha sido a mais significativa expressão organizativa da luta popular. Isso não é difícil de entender. Nós fazemos essa divisão setorial das demandas, mas quando a pressão das ruas é forte e potente, a luta de classe é impulsionada de tal maneira que se abrem possibilidades de transformação em vários setores, não só um. Também conta nesse processo a capacidade que cada um dos setores consegue oferecer de formulação teórico-política para, associado a essa mobilização popular, produzir avanços.  

Na saúde, especificamente, havia uma grande potência teórico-político-técnica de um conjunto importante de lideranças – tanto individuais quanto coletivas e institucionais – que compreendia muito bem as mudanças do perfil epidemiológico do Brasil, à medida que entrava na órbita do capital monopolista pela mão do regime militar. 

Essas lideranças entendiam as consequências desse processo para a saúde das populações urbanas e do campo, entendiam quais eram os nós político-administrativos da saúde na época e operavam politicamente com habilidade, para fazer valer tanto essa crítica quanto a proposta de uma reformulação completa do campo da assistência, chegando na construção desse colosso que é o SUS. Mesmo em crise, uma crise permanente desde o momento seguinte à sua implementação, é um colosso. Uma conquista imensa da força da luta popular, conjugada a esse acúmulo teórico-político-técnico desse campo.

A 8ª Conferência Nacional de Saúde é uma espécie de momento paradigmático da Reforma Sanitária, que está nesse limiar entre o protagonismo estratégico dos movimentos sociais e da luta de rua – tendo em vista a participação de milhares de militantes e ativistas populares dos mais variados locais de atuação nesse processo – e a institucionalização de todo esse espírito de transformação em espaços promovidos pelo Estado. Quarenta anos depois, qual você diria que foi o principal êxito da 8ª Conferência?

Um êxito inegável do processo da Reforma Sanitária, em que o papel de Sergio Arouca teve um destaque tremendo, e que se desdobra na 8ª Conferência, é a percepção de que a luta popular é o motor das transformações. Isso pode parecer uma grande obviedade, mas não é, o que pode ser conferido pela história da própria Reforma Sanitária, que a partir de determinado momento pareceu achar que poderia triunfar sem povo. 

Nisso, ela não estava sozinha: a derrota da classe trabalhadora, expressa pelas lideranças, partidos e organizações foi a noção de que bastava ganhar as eleições e não era mais necessário investir no trabalho de base, uma vez que ele estava em recuo devido à derrota global de que falei anteriormente.

A percepção do Arouca de que a 8ª Conferência deveria ser a expressão de uma luta popular que estava presente nos quatro cantos do país é o maior legado em um momento como o atual, de grande desmobilização da classe trabalhadora. A gente precisa retomar e reaprender esse legado, porque desaprendemos a fazer movimento de base – e, quando a gente não ocupa um espaço, outros ocupam.

E qual você diria que foi o principal limite da 8ª Conferência?

Esse legado também produziu limites, essas coisas convivem. Você apontou, na pergunta anterior, a potência da luta popular na 8ª Conferência, e apontou também outro elemento, que é a contradição. Junto da luta popular, estava presente ali uma certa compreensão que se consolidava de que o retorno à normalidade democrática permitiria à classe trabalhadora, através da sua livre expressão, uma espécie de pé de igualdade para a luta política entre os trabalhadores e a burguesia. Agora ela havia sido retomada em direito, com a possibilidade de organizar partidos, retomar a luta sindical sem perseguições, fazer discursos públicos, escrever em jornais, como não era possível durante a ditadura. 

Esse é um limite que continua até os dias de hoje, e que desarma a classe trabalhadora. Quando a classe trabalhadora compra a ideia do tapete vermelho da democracia procedimental, que a burguesia nos oferece para que a luta política se dê exclusivamente dentro dos limites da ordem, isto é a derrota. É o que explica a institucionalização da luta como derrota – porque, veja, a institucionalização da luta não precisa ser necessariamente uma derrota. 

Não estou do lado dos que dizem que, se chega ao Estado, a luta se perdeu porque se burocratizou. O Estado é uma relação, não é uma coisa e muito menos tangível. Não é um lugar de poder, como as esquerdas no mundo vêem majoritariamente acreditando. O Estado é a expressão de relações contraditórias entre as classes – mas que, vale dizer, não coloca dominantes e dominados no mesmo patamar. Logo, este Estado não é ferramenta de emancipação dos trabalhadores, ainda que possa produzir emancipações parciais. O SUS é uma delas, por exemplo.

Não há nenhum problema com a luta institucional, desde que os trabalhadores percebam que a institucionalidade é só um momento da luta, que não substitui as ruas e nem o trabalho de base. Aliás, só se completa como uma reordenação institucional progressista, que garante direitos, avança nas liberdades democráticas, permite melhoria na qualidade de vida, se houver pressão popular.

O que se estabelecia naquele momento como a linha política que vai se tornar dominante, sobretudo a partir da derrota de Lula em 1989 e ao longo dos anos 1990, hoje domina o pensamento político de um modo imobilizante. É a compreensão de que no Estado democrático de direito a luta política pode se dar de igual para igual, bastando para isto jogar o jogo da democracia – que teria um “valor universal”. E que vença o melhor. Esse tipo específico de institucionalização sem povo é uma derrota política e teórica, que engendra derrotas práticas na sequência, porque desarma a classe trabalhadora.

E aqui é necessário levar em conta as opções políticas que foram tomadas. Não podemos achar que nossas vitórias são sempre mérito de nossa capacidade de articulação política, de nossa compreensão fina do que deve ser um sistema de saúde, do apuro de nossas formulações teórico-táticas através de nossos intelectuais coletivos e, ao mesmo tempo, achar que nossas derrotas são sempre por força maior ou mérito do nosso inimigo. Assim a vitória é sempre nosso mérito e a derrota não é “culpa nossa”. Mas o inimigo sempre foi mais forte. Algumas justificativas genéricas que vemos sobre a correlação de forças desfavorável para explicar o que não deu certo acabam escondendo o que foi leitura de conjuntura e opção política errada.

Foi opção das lideranças políticas que se formavam a partir do desmantelamento da ditadura e da retomada da normalidade democrática essa compreensão de que o Estado redemocratizado poderia controlar o capital, de que o controle social – uma expressão reconceituada pelo campo da Saúde, já que na sociologia clássica ela significa algo muito diferente de participação popular – presente na máquina de Estado funcionaria como um dique de contenção da voracidade do capital.

Que tipo de disputas de propostas entre diferentes segmentos e entidades do movimento popular de saúde se fizeram presentes na 8ª Conferência?

Está lá nas atas da 8ª Conferência que parte importante do movimento sindical, especialmente a CUT (Central Única dos Trabalhadores), condenou a estratégia de estatização progressiva [do sistema de saúde] que foi aprovada.*

Naquele momento da segunda metade dos anos 1980, a CUT e o PT faziam um movimento de crítica a essa conciliação e essa ideia de projeto nacional que incluía burguesia e trabalhadores numa situação democrática e normalizada. Logo na sequência, depois da derrota nas eleições de 1989, esse mesmo PT e essa mesma CUT vão ceder ao que antes criticaram e vão se tornar a força dominante dessa compreensão mais conciliatória, como são até hoje.

Nesse aspecto, a institucionalização foi de fato uma derrota, que produziu, por exemplo, uma certa condescendência com o setor privado. Na 8ª Conferência, até mesmo setores do movimento popular mais ligados à Igreja argumentam pela estatização total, apontando que não dava para dar espaço para o empresariado. Outros respondiam com argumentos razoáveis, mas não suficientes, de que não havia capacidade instalada [nos serviços públicos] e a correlação de forças não permitia um enfrentamento dessa dimensão com o setor privado. Isso tudo é verdade. Não estavam errados nesse argumento. Mas na raiz dessa visão, está uma compreensão de que era possível conciliar interesses privados com a construção de um SUS pleno.

Veja, não estou dizendo que o movimento sanitário não entrou em conflito com o setor privado. Entrou diretamente! Na Comissão Nacional da Reforma Sanitária e na Assembleia Constituinte ele entrou diretamente, sem dúvida. Foram situações muito conflituosas. Mas muitas vezes prevaleceu a perspectiva de que seria possível o SUS conviver com a saúde complementar e que todos iam ganhar.

Este ovo da serpente é produto de uma institucionalização e de uma compreensão da luta política que são resultado de uma derrota histórica. Quando a classe trabalhadora é derrotada historicamente, ela não é derrotada apenas na sua capacidade de se organizar ou de pensar, ela é derrotada inteiramente. Ela desaprende a se organizar, desaprende a usar suas melhores ferramentas para a leitura da conjuntura e, como ela está desarmada teórica e politicamente, ela compra as ideias e a visão de mundo do dominador. 

Isso não se deve à inabilidade individual de uma liderança ou outra, trata-se de um ambiente histórico de derrota, que se expressa nas táticas políticas – inclusive de maneiras que não são exatamente perceptíveis naquele momento, mas que adiante ficarão mais nítidas, como hoje estão.

Se você vê o discurso de abertura da 8ª Conferência**, pronunciado por Sérgio Arouca, uma liderança incontestável e talentosíssima, quando o setor privado decide deixar o espaço, se dizendo subrepresentado, ele assegura que os interesses dos empresários serão representados. Essa não é uma fala desavisada, não é um escorregão de Arouca, ela expressa uma compreensão política. O êxito, portanto, andava junto dos limites.

Os elementos de derrota, tal como os elementos que se expressaram como vitórias, estão dados na mesma conjuntura, dentro da mesma 8ª Conferência. Silvia Gershman, uma autora respeitada no movimento sanitário, escreveu um livro chamado A democracia inconclusa: um estudo da reforma sanitária brasileira, em que analisa a 8ª Conferência e aponta que o Movimento Popular de Saúde (Mops) foi considerado imaturo, por diversos atores presentes, por apresentar uma proposta de estatização imediata e não perceber que era necessário naquele momento um projeto que conciliasse interesses e conseguisse ocupar a máquina do Estado. 

Naquele momento, de certa forma, o Mops avaliava que tudo que era Estado corrompia a luta. É mesmo um erro essa concepção, sem dúvida. Mas note: mesmo que errado no argumento, o Mops hoje em dia poderia reivindicar a constatação de que a institucionalização que tanto se defendia acabou realmente sugando as energias do SUS por dentro.

Portanto, os limites estavam dados na mesma conjuntura que os êxitos, e me parece que esse é um elemento fundamental para fazer um balanço que busque “escovar a história a contrapelo”, para usar a imagem de Walter Benjamin.

De que forma esse balanço crítico sobre as escolhas e os rumos da 8ª Conferência pode servir a uma reflexão sobre a atual situação da saúde e do SUS?

No momento que estamos vivendo no Brasil e no mundo, não nos interessa, nem é permitido, que a gente “doure pílulas”, que a gente só produza entre nós um autoelogio que conforta, mas que politicamente não tem nenhuma potência. 

É preciso que a gente aprenda com os erros que a gente cometeu, que a classe trabalhadora produza aquilo que Antonio Gramsci chama de um “inventário” para compreender as derrotas que hoje estão mais nítidas. Hoje, diferente daquele tempo, seria risível que uma liderança do movimento popular de saúde chamasse o empresariado para saber se eles estão dispostos a construir um projeto nacional – ainda que alguns continuem fazendo este movimento, sem dizê-lo explicitamente.

Também chegamos à percepção de que o controle social, sozinho, não é necessariamente expressão da luta popular, embora aqueles movimentos ali presentes sejam, sim, movimentos populares. A atual burocratização do controle social comprova: não basta construir uma arquitetura de participação social na máquina administrativa. Isso é muito pouco do que se chama de “fazer política”. Fazer política é a capacidade de impor derrotas no campo de luta às classes inimigas, e não institucionalizar essa luta entendendo que apenas a institucionalização da luta garante o êxito de seu conteúdo.

Notas:

* A disputa entre a proposta de criação de um sistema público que convivesse pelo menos provisoriamente com a saúde privada, ou “estatização progressiva”, e a proposta de um sistema público que se tornasse o único provedor de assistência em saúde, ou “estatização imediata”, foi uma das principais polêmicas da 8ª Conferência, com vitória da primeira visão, apoiada por organizações como o PCB].

** Em seu discurso, que pode ser lido aqui, Arouca afirmou: “Eu lamento profundamente a sua ausência [do setor privado], porque nesta Conferência está se tratando é de criar um projeto nacional que não pretende excluir nenhum dos grupos envolvidos na prestação de serviços, na construção da saúde do povo brasileiro. Assim, a eles queria deixar uma mensagem: que, mesmo na sua ausência, vamos estar defendendo os seus interesses, desde que estes não sejam os interesses da mercantilização da saúde. Portanto, todo aquele empresário que está trabalhando seriamente na área da saúde, na qualidade da sua competência técnica e profissional, não precisa se sentir atemorizado, porque aqui ele vai ser defendido.”]